Depuis les attentats terroristes à Paris en 2015 et la décision prise par le président de la République française François Hollande de recourir à l'article 16 de la Constitution de 1958, de vives critiques ont été formulées à l'encontre du recours aux pouvoirs d'urgence. De nombreux universitaires ont critiqué le monopole du président, le manque de collaboration entre les institutions et le manque de contrôle juridictionnel. Pour certains d'entre eux, même dans un État démocratique, le risque de glisser progressivement vers la dictature est toujours présent.
La dictature peut être définie comme un système politique arbitraire et coercitif, dans lequel tous les pouvoirs sont détenus par un seul individu. Le pouvoir n'est pas partagé, personne n'a la capacité de contrôler ou de punir les actes du dictateur et les libertés civiles ne sont plus garanties .
En ce sens, la dictature est un régime de confusion des pouvoirs et s’oppose donc à la démocratie, dans laquelle s’applique le principe fondamental de la séparation des pouvoirs, défini par Montesquieu. Selon Montesquieu, le pouvoir doit être divisé en trois fonctions : l'exécutif, le législatif et le judiciaire, pour prévenir tout abus.
La question du risque d'une dictature en faveur de l'exécutif reste d'actualité, même dans un certain nombre d'États considérés comme démocratiques, tels que l'Allemagne, les États-Unis et la France. La crainte est que l'exécutif, par des moyens légaux, absorbe les pouvoirs des autres institutions.
En ce sens, le théoricien du droit allemand controversé, Carl Schmitt, qui entretenait des liens étroits avec le régime nazi, a évoqué le développement d'une dictature semi-constitutionnelle qui, en accordant des pouvoirs essentiels au chef de l'exécutif, libéré des chaînes de la démocratie libérale. Ces dictatures semi-constitutionnelles sont plus susceptibles d'apparaître lors d'une crise grave.
Ainsi, dans les démocraties modernes, un nouveau risque est apparu: le risque de produire légalement un dictateur.
Il convient de se concentrer d’abord sur la forme de l’exécutif dans ces trois États. La République française est fondée sur la Constitution du 4 octobre 1958 qui a établi un système parlementaire (même si certains universitaires pensaient qu'il était devenu un système semi-présidentiel en raison de pratiques politiques). L'exécutif français est à double-tranchant, il y a un président de la République et un Premier ministre. Dans la pratique, il apparaît clairement que, sauf en cas de cohabitation, le président exerce la fonction exécutive même s’il doit partager certains pouvoirs avec son Premier ministre.
L’Allemagne est caractérisée par un régime parlementaire rationalisé établi par la loi fondamentale entrée en vigueur le 23 mai 1949. À la tête du pouvoir exécutif allemand, se trouvent un président ayant un rôle symbolique et un chancelier véritablement le pouvoir exécutif.
Enfin, les États-Unis ont un régime présidentiel établi par la Constitution ratifiée le 21 juin 1788 et qui a à la tête de son pouvoir exécutif un président, qui est le seul autorisé à exercer la fonction exécutive.
Les trois États appliquent différemment le principe de Montesquieu. Si, en France et en Allemagne, règne une faible séparation des pouvoirs, qui implique une collaboration des pouvoirs exécutif et législatif et l'existence de moyens de pression mutuels. Les États-Unis ont opté pour une séparation stricte du pouvoir, les pouvoirs ne collaborent pas directement mais il y a des empiétements et des freins et contrepoids.
Ces États sont a priori démocratiques, mais la démocratie peut dégénérer en dictature s’il n’existe pas de garanties constitutionnelles suffisantes. Un des exemples historiques majeurs est Napoléon, qui a obtenu son pouvoir en utilisant des moyens légaux.
Ainsi, la France, l'Allemagne et les États-Unis sont-ils suffisamment protégés par des garanties constitutionnelles pour empêcher la montée d'un dictateur produit légalement ?
Même en temps de paix, le chef du pouvoir exécutif semble jouir d'un nombre impressionnant de pouvoirs (I), le pouvoir exécutif est renforcé et atteint son apogée lors d'une crise ou d'un état d'urgence où ses pouvoirs sont considérablement étendus (II), néanmoins les Constitutions Les Etats-Unis, la France et la France tentent tous de fixer des frontières pour empêcher la montée d'un dictateur (III).
I - Le risque d'une concentration du pouvoir entre les mains de l'exécutif en temps de paix
L'histoire de chaque Etat affecte son organisation constitutionnelle:
La France a été marquée par de fortes instabilités en raison de la faiblesse du pouvoir exécutif au cours des 3e et 4e Républiques. La Constitution de 1958 renforce donc le rôle du Président en le transformant en une clé de voûte des institutions. Le Président gagna en légitimité par le suffrage universel direct (depuis le référendum du 28 octobre 1982). Le Premier ministre lui-même est simplement nommé par le président et le président a, en pratique, le dernier mot, c'est encore plus vrai depuis la réduction du mandat présidentiel de 7 à 5 ans, qui permet d'éviter les cas de cohabitation.
Le président français a les traits classiques du chef d'État, mais il cumule également les fonctions de chef du gouvernement. Par conséquent, le président français n'est pas un président doté de pouvoirs essentiellement symboliques, comme en Allemagne.
Étonnamment, si le président doit obtenir tous ses actes contresignés et ne rend pas de comptes, contrairement au gouvernement, il a toujours le pouvoir de dissoudre l'Assemblée nationale. Il s’agit d’une véritable dissolution royale selon Prévost-Paradol, le Président pouvant utiliser à sa discrétion. En outre, le contrôle juridictionnel fait totalement défaut.
Certains universitaires détectent dans certains des pouvoirs du président français une confusion des pouvoirs. En effet, le gouvernement a le pouvoir d'initiative législative et il convient de noter que la plupart des lois votées chaque année émanent de l'exécutif. Il existe un véritable monopole sur l'initiative des projets de loi par le gouvernement. En outre, le fait majeur conduit à une confusion des pouvoirs en faveur d'un parti unique. Au contraire, le président des États-Unis est souvent confronté à un congrès réticent et le chancelier allemand doit souvent compter sur la coalition de plusieurs partis politiques, ce qui limite les risques.
La loi fondamentale allemande s'est développée sur un modèle historique complètement opposé à la française à cause du nazisme. En effet, la constitution de 1949 a succédé à la République de Weimar. De 1930 à 1933, l'Allemagne avait un exécutif permanent utilisant le pouvoir d'urgence pour légiférer en dehors du Bundestag.
Il y a une méfiance envers l'exécutif , qui apparaît clairement dans la Loi fondamentale, le gouvernement vient en dernier dans la constitution allemande, à la partie 6, section 62 , alors qu'en France le président vient en premier, c'est une preuve symbolique du désir d'éviter un exécutif de grande puissance.
Cette méfiance a même influencé l'élection du chancelier; il est nommé par le président et élu par le Bundestag. Le chancelier doit également prêter serment et respecter la constitution.
Le chancelier est le chef du gouvernement fédéral. Le chancelier fédéral, à l'instar de l'exécutif français, définit les grandes orientations de la politique de la nation, mais contrairement au président français, il est responsable devant le Bundestag et peut donc être écarté. Tout comme le président français, le chancelier peut dissoudre le Bundestag s'il rejette son vote de censure. Il est clair que le chancelier partage, au moins symboliquement, le pouvoir exécutif avec le président fédéral.
La chancelière, cependant, n'est pas soumise à une limite de durée, contrairement à ses homologues, Angela Merkel est chancelière depuis 10 ans. Le président français ne peut être élu que deux fois de suite, et le président américain deux fois dans sa vie.
Cette absence de limite de mandat est souvent considérée comme un risque important pour le développement d'une dictature. En outre, il est très difficile de renvoyer le chancelier allemand en raison de la rationalisation. Pour ce faire, le Bundestag doit trouver un remplaçant très rapidement.
Le gouvernement fédéral peut également, avec l'aide du Bundesrat, adopter des instruments statutaires afin de pouvoir légiférer, qui ressemble au système des ordonnances de la constitution française. Constitution française). Cela n'existe pas dans les États-Unis, où seul le Congrès a le pouvoir de légiférer.
La Constitution des États-Unis a été inspirée par les idées des Lumières et de Montesquieu. Elle impose donc une séparation stricte des pouvoirs avec méfiance vis-à-vis de l'exécutif fédéral. Si la séparation n'est pas absolue, il est clairement difficile pour un pouvoir d'absorber l'autre.
Le président des États-Unis comme en France a une grande légitimité en raison de la manière dont il est élu. Il combine également les fonctions de chef d'État avec les fonctions de chef de gouvernement. Dans la Constitution des États-Unis, contrairement à l'Allemagne et à la France, le président apparaît véritablement comme l'unique personnalité de l'exécutif. Les pouvoirs du vice-président et d'un gouvernement éventuel ne sont jamais mentionnés.
Le président est le commandant en chef de l'armée et de la marine des États-Unis, et décide d'utiliser ou non des forces armées. Cependant, l'autorisation d'utiliser des forces armées pendant une longue période doit être donnée par le Congrès. La loi sur les pouvoirs de guerre du 24 octobre 1973 impose au président de faire rapport au Congrès de tout engagement militaire à long terme dans les 48 heures, faute de quoi les troupes seront retirées dans les 60 prochains jours.
Le Président a également le pouvoir de conclure des traités avec l’approbation des 2/3 du Sénat.
Le président américain a le monopole de la fonction exécutive, mais il ne peut pas présenter de projet de loi au Congrès. Néanmoins, le problème est que les présidents américains ont développé la pratique du veto et du veto de poche, devenant en quelque sorte un co-législateur. Ce système a conduit à des dérives, Roosevelt a utilisé le droit de veto 635 fois. En outre, un autre type de veto allait être créé en matière financière, mais il a été jugé inconstitutionnel par la Cour suprême.
Si, dans la pratique, le président est aidé par les agences gouvernementales, le Cabinet, le Bureau et le bureau de la Maison Blanche, il est véritablement seul à la tête du pouvoir exécutif, contrairement à la chancelière allemande et au président français.
II - Le risque d'une augmentation incontrôlée des pouvoirs de l'exécutif en temps de crise
L’état d’urgence est un état de gouvernement exécutif qui, par définition, mine l’équilibre constitutionnel des pouvoirs dans une démocratie; il peut donner aux cadres nationaux les outils nécessaires pour sortir leur pays des crises
La gestion de crise impose des pouvoirs d’urgence, ces pouvoirs plus larges confiés à l’exécutif se retrouvent sous différentes formes dans les trois États. Ces pouvoirs sont inspirés de la dictature temporaire de la République romaine , qui a conféré à un homme tous les pouvoirs pendant une période limitée.
Il est intéressant de distinguer les Constitutions de la France et de l'Allemagne, qui attribuent des pouvoirs d'urgence au chef de l'exécutif, des Constitutions américaines qui restent muettes sur ce point.
En France, ce système est basé sur l'article 16 et sa loi d'application du 3 avril 1955, récemment modifiée le 21 novembre 2015. Cette procédure a été décrite comme une vraie dictature temporaire (Prosper Weil Pouyaud). a connu des abus depuis sa toute première utilisation en 1961. En 1961, cet article a été utilisé pour la première fois pour mettre fin au putsch des généraux. Même si le problème a été résolu en avril, le président De Gaulle a continué à utiliser l'article 16 jusqu'en septembre.
L'état d'urgence en France est déclaré par le président seul. Pour déclarer l'état d'urgence, le président doit établir une menace sérieuse et immédiate, mais il est le seul autorisé à évaluer la situation et, comme l'a récemment rappelé le Conseil d'État : il dispose d'une large marge d'appréciation.
De plus, la France a refusé de souffrir de toute tutelle internationale, notamment lorsque le gouvernement français a ratifié le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (16 décembre 1966) ; il a formulé une réserve sur le paragraphe 1 de l'article 4 du traité. Cet article autorise les États à prendre des mesures dérogatoires dans la mesure strictement requise par les exigences de la situation. Cela montre clairement que la France n'a pas voulu fixer de nouvelles limites au pouvoir discrétionnaire de son président.
En Allemagne, le système est très différent. En effet, la loi fondamentale a été écrite après l'abus de l'article 48 de la constitution de Weimar, qui a entraîné plus de 250 suspensions présidentielles des droits.
Ce sont les articles suivants qui régissent l'état de la défense. Plusieurs conditions doivent être respectées, notamment une agression du territoire fédéral. Si la décision de déclarer l'état de la défense doit être prise rapidement, il y aura une commission mixte. En Allemagne, le Bundestag, avec l'accord du Bundesrat, à la demande du gouvernement fédéral, peut déclarer l'état de la défense. Ainsi, contrairement à la France, de nombreuses institutions sont réellement impliquées dans le processus, ce qui permet d’éviter les décisions discrétionnaires.
Cependant, les deux constitutions prévoient des garanties. En France, le Parlement ne peut être dissous et le Conseil constitutionnel doit être consulté. Depuis l’amendement constitutionnel du 23 juillet 2008 (basé sur la proposition 11 de la Commission Balladur), l’opposition a la possibilité de demander au Conseil constitutionnel de procéder à un contrôle juridictionnel, ce Le contrôle ne peut être effectué que par le Conseil constitutionnel, il est en effet en dehors du domaine de compétence du Conseil d'Etat.
Néanmoins, le président français est toujours le seul à prendre des décisions, il n’y a pas de collaboration officielle avec les autres institutions. Le Parlement français est impuissant et passif , contrairement au Bundestag, le rôle du Parlement français n’est pas défini par la Constitution et le Conseil constitutionnel a refusé de le définir. Le seul moyen pour que le Parlement puisse arrêter le président serait par le biais du système de la Haute Cour. En Allemagne, le Bundestag a un rôle actif tout au long de l'état de la défense, même si la loi fondamentale autorise le transfert du pouvoir de commandement des forces armées en faveur du chancelier, le président n'agissant pas seul.
De plus, en France, un amendement à la constitution n'est pas interdit lors de l'utilisation de pouvoirs d'urgence (sauf dans le cas où le territoire de la République est touché). En Allemagne, la loi fondamentale est protégée, elle ne peut être modifiée, suspendue, de même que la Cour constitutionnelle fédérale, il est impossible de modifier ou de suspendre son statut.
Aux États-Unis, les éléments sont différentes parce que la Constitution ne prévoit pas de pouvoirs élargis d'urgence.
Cependant, les États-Unis ont déjà connu des périodes de crise. Comme en France en 1961 et en Allemagne en 1930, les États-Unis ont connu une période de crise sous dictature constitutionnelle sous le président Lincoln (du 15 avril au 4 juillet), au terme de laquelle le Congrès avait pas d'autre choix que de valider les actes de Lincoln (le 6 août 1861) malgré les violations de la Constitution .
Les États-Unis ont comblé cette lacune constitutionnelle par une construction constitutionnelle. En effet, aucun pouvoir d'urgence n'étant explicitement mentionné, ces pouvoirs ont été interprétés à partir des pouvoirs présidentiels américains utilisés en temps de paix.
Toutefois, comme en France, seul le président de la République est chargé d'évaluer la situation et de décider de déclarer l'état d'urgence, ce qui permet de faire pression sur le Congrès. En effet, si la situation est évaluée uniquement par le président, une fois l'état d'urgence déclaré, le Congrès doit suivre le président en raison de pressions politiques et, généralement, il dit oui à toutes les demandes du président. Par exemple, en 2001, avec le USA Patriot Act, le président Bush a déclaré :
"Je suis le commandant, je n'ai pas besoin d'expliquer." Le président s'est retrouvé dans la position d'un dictateur légitime, ce qui menace clairement les libertés civiles.
Les limites que le Congrès a essayé d'imposer au Président sont aussi faibles que les limites françaises mises en place par l'amendement de 2008. Pour limiter les abus, le Congrès a adopté peu de projets de loi, tels que les National Emergencies Acts de 1976 qui obligent le Président à respecter certaines formalités, mais ces limites sont généralement jugées insuffisantes.
Néanmoins, on peut toujours affirmer qu'aux États-Unis, le risque de dictature est moindre qu'en France. En effet, aux États-Unis, les pouvoirs d'urgence sont conférés au Président par le Congrès par le biais de statuts (la Constitution ne mentionnant pas clairement ces pouvoirs), afin que la Cour suprême des États-Unis puisse procéder à un contrôle juridictionnel et annuler ces pouvoirs. Cela n’est pas possible en France, les pouvoirs sont conférés par la Constitution et le contrôle juridictionnel du Conseil constitutionnel est limité à la norme d’urgence fixée à l’article 16, mais il ne contrôle pas directement ces pouvoirs et les décisions prises par le Président. .
Il est intéressant de noter qu'aux États-Unis, des pouvoirs extraordinaires sont également conférés au président en temps de grave crise économique. De tels pouvoirs n'existent pas officiellement en France ni en Allemagne.
Enfin, les universitaires ne critiquent pas les pouvoirs d’urgence de plus en plus importants. En effet, en cas de danger imminent, ces pouvoirs pourraient être plus efficaces que le processus démocratique traditionnel. Par conséquent, la question est davantage liée à la durée de la période pendant laquelle le chef de l'exécutif est autorisé à utiliser ces pouvoirs. Aucune définition précise de crise, d'état d'urgence ou d'état de défense n'a été donnée. Cette lacune constitutionnelle permet au chef de l’exécutif, notamment en France et aux États-Unis, d’être le seul à pouvoir évaluer, de manière discrétionnaire, l’existence d’une crise. Ainsi, l'exécutif pourrait parfois être en mesure d'utiliser ces pouvoirs d'urgence plus longtemps que nécessaire.
Néanmoins, la France, l'Allemagne et les États-Unis ont tous défini des limites afin d'éviter les abus en temps de paix ou en temps de crise.
III - Le besoin de frontières et de contre-pouvoirs contre les dirigeants français, allemands et américains
Un premier moyen de résistance aux risques de la dictature est l’existence de droits fondamentaux dotés d’une protection efficace. En France, il n'y a pas de droits fondamentaux dans la Constitution, les droits sont dans le bloc de constitutionnalité.
L'Allemagne est à nouveau moderne avec un long catalogue de droits fondamentaux dans la première partie de sa Constitution. Aux États-Unis, la liste des droits fondamentaux figure dans le Bill of Rights de 1789, entré en vigueur en 1791 et modifié à plusieurs reprises, principalement des droits classiques, aucun droit des la 3e génération dans la constitution américaine.
Aussi, pour éviter la naissance d'un dictateur, il est reconnu depuis longtemps qu'une démocratie doit pouvoir mettre en accusation le pouvoir exécutif.
La procédure la plus connue est la procédure de destitution américaine , qui associe la chambre des représentants et le Sénat : la Chambre des représentants et le sénat ont tous deux un rôle à jouer, mais seul le sénat peut juger le président et destituer Si elle atteint une majorité des 2/3, cette procédure a été utilisée par exemple contre le président Andrew Johnson en 1968 .
Les effets de la destitution sont toutefois limités, le président ne pouvant être démis de ses fonctions et empêché d’exercer des fonctions politiques ou civiles; même si, dans ce cas, il peut toujours être jugé devant une juridiction traditionnelle.
Une procédure similaire existe en France, si le président est irresponsable (le président n'est pas responsable des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions officielles, il ne peut être poursuivi, ni tenu de témoigner, etc. au cours de son mandat), sauf exceptions.
La première concernant la Cour pénale internationale, la France a ratifié le traité de Rome portant création de la Cour pénale internationale. Cette nouvelle responsabilité a été introduite par l'amendement constitutionnel du 8 juillet 1999.
La seconde est une procédure politique organisée par le Parlement réuni en haute cour. Le président est destitué de ses fonctions en cas de violation flagrante de ses fonctions, qui serait incompatible avec le maintien de ses fonctions.
Il convient toutefois de noter que la destitution par les États-Unis est plus efficace et plus spécifique que la procédure française. Le président américain peut être mis en accusation en cas de trahison, de corruption ou d'autres crimes graves et délits mineurs, il est donc beaucoup plus spécifique que l'article 68 de la constitution française
En Allemagne, les choses sont un peu différentes, le chancelier n'est pas mis en accusation, mais il peut toutefois, comme on l'a déjà dit, être licencié.
Il existe d'autres limitations diverses, telles que la protection des partis politiques pour éviter l'émergence d'une dictature, il faut une opposition politique. Il est également nécessaire de protéger les membres du Parlement.
En outre, les trois constitutions ont un système rigide de contrôle constitutionnel.
Ainsi, l'article 89 de la constitution française appelle plusieurs institutions et empêche le pouvoir exécutif d'agir seul. L'amendement de la constitution peut être initié par le président sur proposition du Premier ministre ou par les membres du Parlement. Ensuite, l'amendement peut être autorisé par référendum (lorsque l'initiative vient du président) ou par une majorité des 3/5 du Congrès. Il existe donc clairement une protection stricte, qui peut toutefois être affaiblie par le fait majoritaire permettant à un seul parti de modifier la Constitution.
L'article 79 de la constitution allemande requiert l'adoption d'un statut et de conditions rigoureuses, une majorité des deux tiers au Bundestag et au Bundesrat doit être obtenue.
Enfin, la Constitution des États-Unis prévoit la possibilité de modification dans son article V. L'amendement peut être validé par le Congrès ou par les États. Une majorité de 2/3 des deux chambres du Congrès ou des 2/3 des législatures des États doit être obtenue pour proposer des amendements à la Constitution. La ratification finale de l'amendement nécessite la majorité des.
Il semble que l'Allemagne et les États-Unis jouissent d'une protection de la démocratie qui n'existe pas en France. Outre la séparation horizontale des pouvoirs, ils disposent d'une séparation verticale du pouvoir en raison de leur organisation fédérale.
La constitution est également protégée par l’existence d’un contrôle juridictionnel effectif. Aux États-Unis, il existe un contrôle juridictionnel diffus depuis la décision de 1803 de Marbury Madison. Alors qu’en France l’existence d’un contrôle juridictionnel a posteriori est très nouvelle pour faire annuler les actes inconstitutionnels. En Allemagne, lorsque la loi fondamentale est violée, c'est également la Cour constitutionnelle fédérale qui effectue le contrôle juridictionnel.
Malgré ces protections, chacun de ces États a connu plusieurs amendements constitutionnels, mais certains articles ne peuvent pas être modifiés : la clause Eternity. Les clauses Eternity peuvent constituer des protections extrêmement importantes contre une dictature semi-constitutionnelle. Par exemple, en Allemagne, le principe de la dignité humaine ou l'organisation fédérale de la république ; En France, par exemple, il existe une forme de gouvernement républicain. Toutefois, ces clauses Eternity ne sont pas toujours respectées. En Allemagne, les articles 1 et 20 ont tous deux été modifiés, ce qui est théoriquement impossible.
La France et l'Allemagne jouissent également d'une protection de la part de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe. Elles peuvent toutes deux être contrôlées et sanctionnées par la Cour européenne de justice et la Cour européenne des droits de l'homme.
Dans les trois États démocratiques, les dispositions constitutionnelles ne sont pas toujours respectées. Cependant, l'Allemagne semble avoir suffisamment de garanties, une collaboration obligatoire des pouvoirs, notamment un rôle actif du Bundestag en temps de crise pour éviter la naissance d'un dictateur produit légalement.
Cependant, la France et les États-Unis sont dotés d'un exécutif particulièrement puissant, surtout en temps de crise, où il devient presque impossible d'arrêter le président.
Malgré toutes ces garanties constitutionnelles, il semble qu'une confusion des pouvoirs en faveur de l'exécutif n'est pas impossible dans ces États, en particulier en période de crise ou d'état d'urgence.
Les universitaires n’affirment pas que la France ou les États-Unis risquent de subir un coup d’État ou de dégénérer en de véritables dictatures; ils considèrent plutôt que même sans violer clairement la Constitution et sans recourir à la force, moyens juridiques, les présidents français et américain ont la capacité de se transformer temporairement en dictateurs semi-constitutionnels.
Article traduit sur LPJ
